为什幺说「一地两检」符合基本法？-外汇之家

2010年香港特区立法会通过拨款兴建高铁，多年以来，香港特区政府和内地有关部门经过深入研究，终于在7月25日正式公布高铁「一地两检」方案。

这方案是香港特区政府为香港市民往返内地便利，及发挥高铁最大效益和增强香港经济发展与竞争力，在其自治範围内，主动要求与内地达成有关落实「一地两检」的合作安排。

香港特区政府以租赁形式，在西九龙高铁总站内约佔总面积四分之一的地方设立「内地口岸区」，连同月台区域和有关连接通道，以及在行驶中、停留中及上落客期间的列车车厢等範围，由内地管理，实施内地的法律，内地边检工作人员只能在上述指定的範围内实行全封闭式执勤，不能进入香港特区管辖区执法，每日执勤工作完毕后必须以铁路离开香港返回内地。

保留六项民事事项例外

在上述指定範围内，香港特区政府保留了六项民事事项例外，这六项民事事项必须依据香港特区民事法律管辖，包括：（1）有关特定人员进入「内地口岸区」履行职务或与履行职务相关的事项；（2）有关建筑物及相关设施的建设、施工、保险和设计、维修保养、消防标準和责任的事项；（3）有关营运商及服务供应商的设立、经营、保险、税务及其香港特区员工僱佣权益和保险的事项；（4）有关规管及监察铁路系统安全运作的事项；（5）受营运商与乘客之间订立的合约所规管的事项，以及其他由乘客与营运商或乘客之间的民事法律关係的事项；（6）由营运商与内地营运商签订的合作协议中规定由营运商负责的事项。

根据基本法第七条的规定：「香港特区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发……」按此，香港特区政府是完全有法可依，可自行选择主动要求与内地达成「一地两检」的合作安排，以租赁形式将上述指定的範围租予内地进行管理，当中并没有涉及任何业权的转移。故此，「一地两检」方案绝对不存在任何「割地丧权」的元素或效果。

根据基本法第二十二条的规定：「中央政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特区根据本法自行管理的事务。」落实「一地两检」明显是属于香港特区自治範围内的事务，而这次与内地合作亦是由香港特区政府自行选择，主动要求。中央政府所属各部门、各省、自治区、直辖市并没有就此事务有过任何干预。因此，不存在中央强求香港特区实施「一地两检」的问题。

为保障香港巿民的人身安全和维护国家安全，内地在上述指定範围内就内地管理事项拥有司法管辖权，实施内地的法律是有必要的，而且也有实际上的需要。试想想：假如有内地通缉犯乘坐高铁潜逃到西九龙高铁总站，在上述指定的範围内，如果内地执法人员只是执行内地海关、出入境和检验检疫（CIQ），而没有其他司法管辖权，内地执法人员在上述指定的範围内就会因为没有合法拘留和逮捕权而难以执法，而且无权拘捕内地通缉犯。再加上，到目前为止，内地和香港仍然没有移交罪犯的安排，内地通缉犯在香港可以轻易地逃避刑责。这样的情况对内地和香港的保安来说，都是一个非常严重的漏洞。

当然，香港特区政府仍然可以继续与内地探讨研究增加民事事项的例外，保留在上述指定範围内依据香港法律管辖，以减低香港巿民对「一地两检」的疑虑。

根据基本法第十八条的规定：「全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特区实施。全国人大常委会在徵询基本法委员会和香港特区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他不属于香港特区自治範围的法律。」由此可知，列于香港基本法附件三的全国性法律的适用範围，是香港特区整个区域範围，而不可能只在香港特区某个特定区域範围。另外，列于香港基本法附件三的全国性法律只限于有关国防、外交和其他不属于香港特区自治範围的法律，至于有关海关、出入境和检验检疫，很明显是属于香港特区自治範围，所以，这一条文并不适用于因「一地两检」需要在香港实施内地法律的情形。

根据基本法第二十条的规定：「香港特区可享有全国人大和全国人大常委会及中央政府授予的其他权力。」按此，香港特区可主动请求全国人大或全国人大常委会，或中央政府，做出有关其他权力的授予。全国人大或全国人大常委会，或中央政府，可根据香港特区的主动请求，考虑香港特区的具体情况和实际需要而做出相关决定，授予香港特区有关其他权力，有关其他权力就可以合法地授予并移交给香港特区。经此授权，香港特区就可享有目前香港基本法尚未授予的其他权力。

权利授予属国家行为

在此，笔者必须清楚强调，这种权力的授予行为是属于国家行为，作为国家行为是绝对不受香港特区法院管辖。另外，香港特区享有的一切权力，不论是高度自治範围内的权力，还是不属于高度自治範围内的权力，都是由中央授予的。

由此可知，在全国人大常委会通过决定，批准及确认上述「一地两检」的合作安排后，香港特区才有权力实行「一地两检」和进行本地立法；相反，如果香港特区尚未被授予有关权力，香港特区就没有权力实行「一地两检」和进行本地立法。

大家应该还记得：2007年处理深圳湾口岸「港方口岸区」的模式，由深圳市政府租赁地方给予香港特区政府进行「一地两检」，当时也要全国人大常委会在2006年10月31日通过决定，授权香港特区政府管辖在深圳湾口岸「港方口岸区」的範围，在範围内实行全封闭式管理，全面实施香港的法律。香港特区政府在获得授权后，才有权向香港特区立法会提交《深圳湾口岸港方口岸区条例草案》，在香港特区立法会通过法例后，才正式实施「一地两检」。「港方口岸区」是以租赁形式取得深圳湾口岸41.3公顷的用地，使用期限至2047年6月30日，香港特区政府每年需要支付深圳市政府约人民币623万元作为租金，租金每5年检讨一次。

若真的参考2007年处理深圳湾口岸「港方口岸区」的模式，香港特区政府在获得授权后，才有权向香港特区立法会提交本地立法草案。在通过本地立法后，才可在西九龙高铁总站正式实施「一地两检」。

笔者相信，绝大部分香港市民均希望在西九龙高铁总站实施「一地两检」。至于有所谓「割地丧权」、破坏「一国两制」、违反香港基本法等言论，都是杞人忧天或者哗众取宠，完全属于不必要地渲染恐慌和忧虑。

总而言之，高铁「一地两检」方案完全符合「一国两制」和香港基本法，并没有牺牲香港市民在法律上所获的保障，在运作上亦是稳妥有效。就方案本身而言，到目前为止，可说是落实高铁「一地两检」最理想、务实和有效的方案。

香港执业律师、北京大学宪法学博士